Нормативно-правовая база
В соответствии с Уставом, утвержденным 15 мая 2008 года ХI съездом ВДПО, одной из основной целью и задачей ВДПО является: объединение и привлечение граждан (добровольцев) и юридических лиц – общественных объединений для участия в реализации первичных мер пожарной безопасности, общественных обязанностей по предупреждению и тушению пожаров, предупреждению и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций, в том числе в составе создаваемых Обществом подразделений добровольной и иных видов пожарной охраны, общественных противопожарных и аварийно-спасательных формирований; создание и участие в обеспечении деятельности добровольной и иных видов пожарной охраны, а также общественных противопожарных и аварийно-спасательных формирований.
Основная нормативно-правовая база для добровольной и иных видов пожарной охраны:
1. Трудовой кодекс Российской Федерации (от 30.12.01 г.).
2. Федеральный закон от 21.12.94 г. № 69 - ФЗ «О пожарной безопасности».
3. Федеральный закон от 22.07.08 г. № ФЗ - 123 «Технический регламент о требованиях пожарной безопасности».
4. Федеральный закон от 06.10.2003 г. № ФЗ - 131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской федерации».
5. Устав Общероссийской общественной организации «Всероссийское добровольное пожарное общество» (утвержден 15 мая 2008 года ХI съездом ВДПО).
6. Положение о пожарной охране Общероссийской общественной организации «Всероссийское добровольное пожарное общество» (утверждено 12.02.07 г.).
7. Сборник документов по организации пожарной охраны Всероссийского добровольного пожарного общества, 2009 г.и.
Проблемные вопросы существующего законодательства
В настоящее время, действующее законодательство в этой области довольно противоречиво и как таковое исключает создание добровольной пожарной охраны.
По официальным данным МЧС России свыше 103 тысяч населенных пунктов в Российской Федерации находятся далеко за пределами радиуса выезда подразделений государственной противопожарной службы. В итоге на долю проживающих в этих населенных пунктах жителей (примерно
34 миллиона граждан или 25% населения России) приходятся половина всех пожаров и убытков от них и свыше 60% погибших (примерно 8 тысяч жителей ежегодно)
В мае 2009 года вступает в силу ФЗ-123 «Технический регламент
«О требованиях пожарной безопасности», согласно которому (ст.76) время прибытия первого подразделения пожарной охраны к месту пожара в сельских поселениях не должно превышать 20 минут. Не соблюдение установленного времени может стать основанием для судебных разбирательств по возмещению ущерба от пожаров за счет бюджетов всех уровней, в связи с невыполнением требований указанного федерального закона в части несвоевременности оказания пожарной помощи.
В России данную проблему решить в основном путем создания государственной противопожарной службы, содержащейся за счет средств федерального бюджета или бюджетов субъектов Российской Федерации, не представляется возможным. Бюджет ни одной, даже самой богатой страны мира, тем более с такой обширной территорией как Россия, не может позволить себе создание и содержание в каждом населенном пункте подразделений профессиональной пожарной охраны.
Во многих зарубежных странах из всех видов пожарной охраны наиболее многочисленной является добровольная пожарная охрана, которая в первую очередь создана с целью объединения усилий граждан (непрофессионалов) в борьбе с пожарами и имеет значительное количество законодательных и экономических стимулов и льгот.
Российским законодательством привлечение граждан в качестве добровольных пожарных не только не стимулируется, но делает это весьма проблематичным.
Так, статьей 170 Трудового кодекса Российской Федерации
(далее по тексту - ТК РФ) общественным объединениям дано право привлекать работников организаций в рабочее время для исполнения ими общественных обязанностей с выплатой им компенсации (ст.165 ТК РФ), а работодатели при этом гарантируют сохранение за работником рабочего места (должности). Таким образом, ТК РФ предоставляет реальную возможность общественным объединениям привлекать работников предприятий для участия в деятельности по предупреждению и тушению пожаров с последующей выплатой компенсации, а создаваемые при этом противопожарные формирования являются общественными.
Однако, ФЗ-69 «О пожарной безопасности» не предусматривает возможность создания общественных противопожарных формирований.
Вместе с тем, в ФЗ-151 «Об аварийно-спасательных службах и статусе спасателей» возможность создания общественными объединениями общественных аварийно-спасательных формирований имеется (п.4. ст.7).
На сегодняшний день подходы к созданию общественных противопожарных и аварийно-спасательных формирований в одном государстве, в едином правовом поле разные.
Несмотря на это в настоящее время при участии общественных объединений, уставными целями и задачами которых являются профилактика и тушение пожаров, проведение аварийно-спасательных работ, созданы и содержатся свыше 350 формирований пожарной охраны с общей численностью 7607 пожарных. Однако, ни одно из указанных противопожарных формирований в силу несовершенства законодательства нельзя назвать добровольной пожарной охраной.
В соответствии с действующей редакцией статьи 13 Федерального закона от 21.12.94 № 69-ФЗ «О пожарной безопасности» добровольная пожарная охрана это форма участия граждан в обеспечении первичных мер пожарной безопасности, а участие в добровольной пожарной охране является формой социально значимых работ, устанавливаемых органами местного самоуправления поселений и городских округов.
При этом в соответствии со статьей 17 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской федерации» к социально значимым работам могут быть отнесены только работы, не требующие специальной профессиональной подготовки. Однако при ликвидации пожара добровольный пожарный отвечает не только за свою жизнь, но и за жизнь других людей, ему приходится работать со специальным снаряжением, оборудованием и техникой, требующих знаний и навыков в работе.
Кроме того, привлечение граждан к выполнению социально значимых работ может быть только на безвозмездной основе, не чаще одного раза в квартал и в свободное от работы и учебы время. Но пожары случаются в любое время суток, а добровольные пожарные во всем мире пользуются поддержкой в виде признания, вознаграждений и различных льгот.
Отсутствие социальных гарантий и стимулов для граждан, нечеткость правовых норм относительно того, кто и как создает добровольную пожарную охрану оборачивается крайне негативными последствиями, действующее законодательство не только не стимулирует осуществление идей объединения и привлечения граждан (добровольных пожарных) для достижения общественно значимых целей в области пожарной безопасности, но делает ее задачей, трудно реализуемой на практике.
В настоящее время на сельскую местность, где проживает чуть более четверти населения, приходятся 34,8% от общего количества пожаров, 43,0% от общего числа погибших при пожарах людей. Просматривается неравенство налогоплательщиков, проживающих в селе перед горожанами по защищенности от пожаров, хотя Конституция Российской Федерации, гарантирует равные права гражданам, независимо от места их проживания.
Действующее законодательство не стимулирует деятельность противопожарных и аварийно-спасательных формирований, общественных объединений и организаций на проведение первичных мер пожарной безопасности. В настоящее время от налогообложения освобождены операции, связанные с проведением работ (оказанием услуг) только по тушению лесных пожаров, что в итоге не позволяет обеспечить надежную противопожарную защиту сельских поселений при оптимальных затратах.
Требованиями статьи 63 ФЗ-123 «Технический регламент
«О требованиях пожарной безопасности» предусмотрено осуществление первичных мер пожарной безопасности, которые включают в себя социальное и экономическое стимулирование участия граждан и организаций в добровольной пожарной охране, в том числе участия в борьбе с пожарами, однако как законодательно, так и на практике это ничем не подкреплено.
Без поддержки органов местного самоуправления, в части касающейся экономического стимулирования проведения первичных мер пожарной безопасности на территории муниципальных образований, активизация их деятельности в этом направлении труднореализуема.
Нечеткость правовых норм оборачивается крайне негативными последствиями, исключение которых позволит сохранить жизни людей и минимизировать риски от возможных чрезвычайных ситуаций, связанных с пожарами, сократить расходы федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации и муниципалитетов на ликвидацию их последствий.
Наделение органов местного самоуправления правом предоставлять меры экономического стимулирования и поддержки организациям, при проведении ими работ (оказании услуг), направленных на осуществление первичных мер пожарной безопасности – вот выход из создавшейся ситуации.
Тушение пожаров и их профилактика – единый и неразделимый комплекс мероприятий, направленных на безопасную жизнедеятельность населения страны.